浅析在鼓励创业背景下如何避免虚假登记案件的发生

　　海淀区虚假登记类复议诉讼案件概况
　　随着商事制度改革的深入推进，市场主体活力大大激发，新登记市场主体数量增长迅猛。与此同时，登记业务量的大幅攀升也导致登记类复议诉讼案件增加。
　　2013年，涉及北京市工商局海淀分局的复议诉讼案件共有142件，不服工商登记类占30件，（诉讼案件26件，复议案件4件）。其中，涉及虚假登记的19件（诉讼案件17件，复议案件2件）。
　　2014年，涉及海淀分局的复议诉讼案件共有137件，不服工商登记类占33件（诉讼案件28件，复议案件5件）。其中，涉及虚假登记的24件（诉讼案件23件，复议案件1件），同比增长26.32%。
　　2015年，涉及海淀分局的复议诉讼案件共有142件，不服工商登记类占70件（诉讼案件59件，复议案件11件）。其中，涉及虚假登记的63件（诉讼案件54件，复议案件9件），同比增长162.50%。
　　2016年上半年（截至2016年6月20日），涉及海淀分局的复议诉讼案件共有139件，不服工商登记类占85件（诉讼案件72件，复议案件13件）。其中，涉及虚假登记的74件（诉讼案件65件，复议案件9件），比上年全年增长17.46%。
　　数据显示，2013年至2016年，涉及海淀分局的登记类案件与涉及虚假登记的案件增长迅猛。另外，涉及由工商登记代理机构（以下简称“代理机构”）代理申请登记的案件占案件总数的37.70%。
　　实践中，虚假登记类案件主要表现为原告身份证丢失，其身份在工商登记申请时被冒用，申请材料中签名虚假。此类复议诉讼案件，经过笔迹鉴定确认原告本人签名与申请材料上的签名不一致，即认定申请材料上的签名虚假，法院或复议机关通常会撤销工商登记。然而，在涉及设立登记的诉讼案件中，已尽到审慎审查义务的登记机关还会被要求承担动辄数千元的笔迹鉴定费用，实际过错方却很容易逃脱法律追究，不仅增加了行政成本，也有悖于公正原则。

虚假登记类案件发生的原因
　　在顶层设计层面，约束与放宽机制缺乏有效衔接。实施商事制度改革后，市场准入门槛大大降低，但是，相应的关于工商登记申请的约束性规定尤其是身份证明方面的规定仍然保持不变。以公司登记为例，目前关于申请公司登记的法律规定有《公司登记管理条例》第二十条第二款、第二十一条第二款、第四十七条第二款和第四十八条第二款的规定，其中关于身份信息材料的规定均表述为“身份证明”。由此可见，根据法律规定申请工商登记时需要提供的身份证明并非必须提供身份证原件。
　　然而，随着现代生活的多元化，公民的身份信息极易流失。梳理大量复议诉讼笔者发现，绝大多数身份被冒用的情况同时伴有身份证丢失的情况。工商登记机关审查登记申请材料以形式审查为主，被冒用者的签名通常首次被工商机关所掌握，没有之前的笔迹进行比对，故在公民身份证原件或者复印件丢失的情况下，按照现有法律规定违法申请工商登记者可以利用被冒用者丢失的身份证信息进行虚假签名，从而顺利申请工商登记。
　　在技术应用层面，信息共享机制尚不健全。目前，工商部门与公安部门在身份证信息方面已实现部分共享，只要工商部门输入申请材料上的身份证号，内部登记系统中显示公安部门存储数据有相应匹配，即可通过审查，但关于身份证是否存在丢失冒用情况，工商部门并不能从公安部门提供的数据中识别。
　　代理机构容易逃脱法律规制。行政诉讼实践中经常出现这样的情况，原告（即被冒用信息的主体）和第三人（即被进行登记的主体）均表示对冒用身份信息不知晓，代理机构具体办理登记申请业务。然则，代理机构与申请主体属于民事上的委托代理关系，在行政诉讼中代理机构并不被列为诉讼主体，因而也不被追究任何责任。在缺乏法律震慑的情况下，代理机构基于对于利益的追求会更加肆无忌惮地从事虚假登记申请活动。

惩防结合 避免虚假登记高发态势蔓延
　　在实践中，虚假登记类复议诉讼案件一般以是否有笔迹鉴定证明签名虚假作出判断。基于此种情况，是否可以考虑把笔迹鉴定前移，在工商登记申请时即要求笔迹鉴定为申请材料之一？在理想状态下，这一措施确实可以避免冒用身份虚假签名骗取工商登记情况的发生。然而，这一做法可行性不强。综合经济、科技、法律等各种因素，基于公正、效率价值的实现及合理性与必要性的考量，应依法严惩虚假登记行为人，同时采取必要的技术手段及时发现签名虚假，惩罚与预防相结合，有效避免虚假登记。
　　依法严惩虚假登记行为
　　依法加大虚报申请材料申请工商登记的查处力度。《公司法》第一百九十八条规定，违反本法规定，虚报注册资本、提交虚假材料或者采取其他欺诈手段隐瞒重要事实取得公司登记的，由公司登记机关责令改正……对提交虚假材料或者采取其他欺诈手段隐瞒重要事实的公司，处以5万元以上50万元以下的罚款；情节严重的，撤销公司登记或者吊销营业执照。《个人独资企业法》第三十三条、《合伙企业法》第九十三条、《个体工商户条例》第二十三条和《外国企业常驻代表机构登记管理条例》第三十六条均作出了类似规定。
　　根据上述规定，对于市场主体提交虚假材料或者采取其他欺诈手段隐瞒重要事实取得工商登记的，工商登记机关在查实后应依法责令改正，罚款直至撤销登记或者吊销营业执照。
　　依法引入对代理机构的处置措施
　　《民法通则》第六十七条规定，代理人知道被委托代理的事项违法仍然进行代理活动的，或者被代理人知道代理人的代理行为违法不表示反对的，由被代理人和代理人负连带责任。《行政诉讼法》第六十一条规定，在涉及行政许可、登记、征收、征用和行政机关对民事争议所作的裁决的行政诉讼中，当事人申请一并解决相关民事争议的，人民法院可以一并审理。
　　法律规定为高效定纷止争提供了法律途径。然而现实中，在涉及设立登记的情形下，一般法院会因被诉登记缺乏事实基础而判决撤销工商登记，进而判决由已经尽到审慎审查职责的登记机关承担笔迹鉴定等费用。在这种情况下，被冒用签名的原告没有动机申请一并解决民事争议。在涉及变更登记的情形下，法院通常判决由第三人即变更登记所涉及的主体承担笔迹鉴定等费用，如果是代理机构具体实施了虚假签名等违法行为而损害了变更登记所涉及主体的权益，则变更登记所涉及的主体还要提起对代理机构进行追偿的民事诉讼。这就无形中增加了多项成本，很多权益受损的主体因不想加大成本而选择不再提起民事诉讼。以上情况都使真正从事虚假登记违法行为的实际过错方免于受到法律责任追究。
　　为了避免上述情况的出现，笔者认为，应将《民法通则》第六十七条规定中的“当事人”理解为包括登记机关，并在启动行政附带民事诉讼之后，充分发挥《民法通则》关于连带责任承担机制的作用，把代理机构一并纳入责任追究范畴。在争议解决过程中，如果代理机构不能证明冒用身份信息进行虚假注册与其无关，则代理机构应与申请人共同承担连带责任，尤其是鉴定费，应由实际过错方承担，如此可实现责任自负、公平公正。
　　此外，充分发挥企业信用评价机制的作用，有必要在企业信用信息网中对工商登记复议诉讼案件中有过错并被追究责任的主体进行标注，以强大的社会监督震慑意图继续实施虚假登记行为的主体。
　　加快政府数据开放共享 应用大数据提升治理能力
　　实现部门间信息充分共享。建议由政府统筹，加强工商部门与公安部门的信息共享。具体而言，在现有数据共享基础上，公安部门对于公民上报丢失的身份证号进行丢失情况标注，并与工商部门实现共享，使工商部门在审核工商登记申请材料进行身份证信息比对时，不仅能核对身份证号是否属实，而且可以核对出身份证是否处于丢失状态。
　　通过指纹比对技术保障电子化登记中身份的真实性。当前正在大力推行电子营业执照和全程电子化登记，确保身份信息真实有效同样需要借助信息化手段。目前，公民持有的身份证普遍为二代身份证，其内置存储芯片记载有身份证持有人的指纹信息，而这一信息对于确定身份证持有人的唯一性具有重要作用。那么，在电子登记中，是否可以把本人指纹代替签名作为一项申请要求，然后利用电子化工具读取身份证上的指纹，并将其与申请材料上的指纹进行比对，从而确定申请材料是否真实。这对于工商部门在保证审查质量的同时提升登记效率具有重要意义。

□北京市工商局海淀分局 张桂芳