行政应诉文书内部流转问题研究

　　一、实践中的不同认识
　　（一）行政应诉文书应由法制机构统一处理
　　人民法院送达的行政应诉文书，应由法制机构负责统一登记处理，根据起诉事由确认并通知行政应诉承办机构进行举证答辩。一直以来，人民法院送达的行政应诉文书均由法制机构分转，此流程在实践中被证明是一种高效率、保质量的运转方式。法制机构承担或参与有关行政复议、行政应诉和赔偿工作，熟悉相关工作内容和流程，办公室无法承担此类专业性较强的应诉文书的分转工作。此外，行政应诉工作有极其严格的法定期限，若交由办公室统一处理，极易造成分发错误，贻误应诉日期，影响行政应诉工作的开展。
　　按照法人治理的规范模式，办公室统一处理组织法人的对外事务，办公室、局领导、业务处依职权批转、批示。实际上，法律文书时效性强，具有专业性，办公室无法掌握具体时限要求，按标准公文流程效率低，容易超时。为此，实践中一般由法制机构签收行政应诉文书，然后送有关机构草拟答辩文稿、准备作出或不作出具体行政行为的证据，法制机构审核后一并交局领导审批，按时呈交法院。
　　当然，这是实践中采取的一种非常规办法。法制机构直接处理法人对外事务，会造成法人内部各机构信息不对称，增加组织内部协调障碍，待法律知识提高到一定水平，公文流转效率提高后应该统一规范。
　　（二）行政应诉文书应由办公室分转
　　由办公室签收行政应诉文书符合法律规定的送达要求，也是行政与司法有效的衔接。法人公章一般由办公室保存，应结合法定途径处理信访诉求的要求，统一收文登记、定性分类、分流交办的流程和时限，规范行政应诉程序前的收文环节。

二、行政应诉文书应由办公室统一处理
　　《党政机关公文处理工作条例》第七条规定，各级党政机关办公厅（室）主管本机关的公文处理工作，并对下级机关的公文处理工作进行业务指导和督促检查。根据第二十四条的规定，收文办理主要程序包括签收、登记、初审、承办。阅知性公文应当根据公文内容、要求和工作需要确定范围后分送。批办性公文应当提出拟办意见报本机关负责人批示或者转有关部门办理；需要两个以上部门办理的，应当明确主办部门。紧急公文应当明确办理时限。承办部门对交办的公文应当及时办理，有明确办理时限要求的应当在规定时限内办理完毕。由此可见，公文处理工作的责任主体是各级党政机关办公厅（室）。
　　根据“三定”方案的规定，法制机构承担或参与有关行政应诉工作。法制机构承担的行政应诉工作应当是由本机构作出原行政行为（包括不作为）引起的相应应诉任务。法制机构参与的行政应诉工作应当是由法制机构以外的机构作出原行政行为（包括不作为）引起的相应应诉任务。参与主要是根据法制机构以外的机构的需要从法律的角度提供智力支持，而不是起草答辩状、报批、送文、出庭等事务性支持。
　　笔者认为，工商机关收到人民法院送达的行政应诉文书后，应由办公室统一登记后转交作出原行政行为（包括不作为）的机构进行举证答辩。必要时，法制机构可以为承办机构提供行政诉讼程序方面的指导和把关。作出原行政行为的具体承办机构在行政应诉过程中需要法制机构协助的，并且法制机构认为有必要派员出庭的，可以派员出庭，共同参加行政应诉工作，被诉行政行为承办机构应承担主要应诉责任。

三、行政应诉承办机构的职责
　　根据行政应诉权责统一的要求，作出原行政行为（包括不作为）的机构为行政应诉承办机构。确定行政应诉承办机构的原则是：原行政行为被诉的，作出原行政行为的机构为行政应诉承办机构；行政不作为被诉的，负有相应法定职责的机构为行政应诉承办机构。复议机关因在法定期限内未作出复议决定被起诉不作为的，或复议机关因决定不予受理、程序性驳回、改变原行政行为被起诉的，复议机关单独作为被告，该复议机关的复议机构为行政应诉承办机构。如果行政复议申请书在机关内部流转后最终未送达法制机构，最后经手行政复议申请书的机构是有关行政复议程序的应诉承办机构。
　　行政应诉承办机构应当履行4项职责：起草行政诉讼答辩状、上诉状等，按照行政诉讼证据规则整理作出原行政行为的证据、依据等材料，确定本机构工作人员作为诉讼代理人出庭应诉，承担行政诉讼其他相关工作。

□国家工商总局 吕凯峰